Por que a Conitec tem de ser transparente (de verdade)?

 

Desde sua criação, este blog tem assumido a tarefa e o desejo de trazer às pessoas que vivem com doenças raras, seus familiares e outros públicos interessados informações que lhes permitam assumir a sua cidadania como pleno direito. Não é uma tarefa fácil.

A transposição de conhecimentos sofisticados para uma linguagem que o leigo possa entender é tarefa complexa. Mas isso não nos desanima de prosseguir. Acreditamos que “conhecimento é poder”, e que um paciente bem informado está melhor equipado para lutar por seus direitos.

É nesse sentido que trazemos hoje o artigo de João Vitor Cardoso, um jovem talento que abraçou a temática das doenças raras no campo do Direito.

Antes que você leia o artigo, gostaria de lhes trazer alguns pontos introdutórios que podem facilitar sua compreensão. Em recente post aqui publicado você viu que, com os avanços da tecnologia no campo da medicina , tudo ficou muito caro, não restando aos sistemas de saúde a inglória tarefa de definir limites ao que pode ser oferecido ao cidadão, em termos de tratamentos ou medicamentos, mediante critérios minimamente racionais. Ou seja, limites sempre existirão. Diante disso, resta saber se os recursos em saúde estão sendo distribuídos de forma justa ou injusta. E aqui começam os problemas.

Isto porque estudos revelam que, se indagados a este respeito, os cidadãos não chegariam a um acordo sobre a prioridade que se deve dar a seus doentes mais graves. Eles mostram que a grande maioria das pessoas não sacrificaria tudo em nome dos mais enfermos, e nem os abandonaria. Adotaria um meio-termo, digamos assim. E aí surge o desafio de definir o que seria um meio-termo, qual sua extensão?

Então, novamente,  se já vimos que os limites aos gastos de saúde são inevitáveis, como defini-los de forma justa e aceitável? Basicamente tomando decisões amparadas nas melhores evidências e fundadas em processos de tomada de decisão justos.

Mas, para que eu saiba se uma decisão foi tomada de forma justa, eu preciso ter acesso às informações nas quais os gestores se basearam para tomá-la. E muitas vezes isto não tem sido simples, em se tratando das deliberações da Conitec sobre incorporação ou não de terapias para doenças raras ao SUS. Há muitas reclamações nesse sentido. É por isso que transparência tem sido cobrada daquela comissão.

É a transparência que viabiliza uma forma alternativa de justiça, quando não há consenso sobre o que é justo, em termos de direito à saúde. Trata-se da justeza procedimental. Basicamente, justeza procedimental é um conceito desenvolvido pelo criminologista Tom Tyle com objetivo de discutir a relevância da qualidade de decisão e da qualidade de tratamento nas relações desenvolvidas entre a população e uma autoridade (como a Conitec, por exemplo).

João Vitor irá nos mostrar que, do ponto de vista do direito, não há justificativa para que a Conitec subtraia do conhecimento público as motivações e as bases em que baseou suas decisões, e isto inclui o detalhamento e exposição pública convincentes dos critérios técnicos que a levaram a tomar esta ou aquela decisão.

O acesso à informação e os dois genes do regime jurídico da Conitec

João Vitor Cardoso

O acesso à informação é uma ideia-chave para a legitimação da Administração Pública na democracia e um conceito interligado a princípios fundamentais como participação cidadã, a transparência e o accountability.

No caso de uma entidade como a Conitec, sua própria existência está condicionada à ideia de que uma Administração Pública democrática não recai tanto sobre o conteúdo daquilo que decide, mas em sua prática procedimental ou, em outras palavras, em seu modo de proceder. Isto se desenvolve no contexto da Reforma Administrativa –a chamada Reforma do Estado– realizada durante a década de 1990 e fundada no objetivo de tornar a máquina pública mais ágil e eficiente no Brasil.

O Estado passa então a compartilhar o espaço da tomada de decisão com outros atores, mediante a transferência de funções essenciais a organizações não-eleitas, como comitês de especialistas e agências regulatórias, como é o caso da Conitec, da Anvisa e outras agências estatais. Isto implica um Direito Público não mais centrado na decisão administrativa, e sim sobre os processos para sua elaboração, sobre sua implementação na prática e sobre os resultados que dela se obtenham.

Daí, emerge uma nova ideia do que é socialmente legítimo no Brasil, que não mais confere  qualquer conteúdo sagrado ao denominado “ato administrativo”. Esta nova legitimidade se baseia em uma concepção sobre os procedimentos da administração, na qual os cidadãos também encarnam o “interesse geral”.

O mais importante para o sucesso coletivo passa a ser então a interiorização deste interesse por parte dos atores privados (os cidadãos, por exemplo) e não a obediência a uma ideia externa, definida por uma autoridade que paira acima da sociedade. Isto é, a ideia de um Estado coordenando todas as atividades que emanam do interesse geral passa a se revelar uma ficção, sobretudo, frente às complexas tarefas que lhe foram atribuídas, impossíveis de se dominar a partir do vértice (1) .

No Brasil, ocorre que muitos membros da administração são doutrinados sob uma premissa de que a “estrutura genética” do direito público se dá sobre a noção de um interesse geral “tutelado” pelo Estado. Assim, a revisão desse paradigma pelo direito constitucional passa a se dar pela substituição do autoritarismo pela comunicabilidade; da rigidez, pela flexibilidade.

Para isso, é fundamental a destituição do “modelo piramidal” no qual o Poder Público se coloca no vértice, rumo a um modelo em que os poderes se organizam em rede, esta articulada com as organizações da sociedade civil, numa adequada comunicação com os atores intermediários (2) . Desta forma, em uma democracia, a decisão administrativa se produz, tanto pela superposição de vários níveis e pelas relações verticais que se entrelaçam, partindo de cima e de baixo, como pelas relações que se estabelecem horizontal ou diagonalmente (3) . Mas, para isso, é preciso cultivar certas virtudes específicas dentro das instituições que detêm poder decisório.

Neste sentido, a Lei de Acesso à Informação é uma peça fundamental para a adaptação da máquina pública ao paradigma democrático. Quando falamos em acesso à informação gerada em uma entidade como a Conitec, é de se esperar que não seja em absoluto algo trivial, posto que a informação não pertence à instituição, mas, sim, à sociedade.

Por esta razão a Conitec deveria buscar a colaboração do público em geral, não para revelar o que a lei determina -– porque não predeterminou nada -– mas para construir a melhor solução (4) . Assim, deslocamos nosso olhar de um paradigma agressivo de “prerrogativas da Administração” a um paradigma que se move nas fronteiras de uma nova institucionalidade para a democracia, calcada na organização e procedimento administrativos (4)  .

Neste novo paradigma de “comunicabilidade”, o interesse geral deixa de funcionar como “gene” do regime jurídico-administrativo (visão tradicional), passando a uma nova fórmula, que manipula “dois genes”: a organização e o procedimento administrativos.

A transparência é uma virtude inerente a qualquer instituição deliberativa, ou que pelo menos se idealize ou se conceba como tal, como é o caso da Conitec. Para que grupos ou setores direta ou indiretamente implicados pelos efeitos potenciais de suas decisões possam se engajar em seus processos decisórios, mediante a possibilidade de apresentação de argumentos, evidências e razões púbicas, é necessária a facilitação do acesso à informação por esta comissão.

 Isto deriva de um direito inerente à cidadania. Mas seria bom lembrar, como diz Claude Lefort (5), em uma feliz expressão: “os direitos não se dissociam da consciência dos direitos”.

Referências

1. Crozier, Michel (1995) Posición del Estado Ante los Otros Actores. Revista G.A.P.P., nR 2, enero-abril, Traducción de Joaquim Colominas Ferrán.
2. Marques Neto, Floriano Peixoto de Azevedo (2002) Regulação estatal e interesses públicos. São Paulo: Malheiros.
3. Cassese, Sabino (2014) Derecho Administrativo: historia y futuro. Sevilla: Editorial Derecho Global.
4. Barnés, Javier (2012) Sobre el procedimiento administrativo: evolución y perspectivas. In: Barnés, Javier (Coord.) Innovación y reforma en el derecho administrativo 2.0. Sevilla: Editorial Derecho Global.
5. Lefort, Claude (1983) A Invenção Democrática – Os limites da dominação totalitária. Trad. Isabel Marva Loureiro. São Paulo: Editora Brasiliense.

Bolsista de Colaboração Acadêmica do Programa de Doutorado em Direito da Universidade de Chile. Mestre pela Faculdade de Filosofia Letras e Ciências Humanas da Universidade de São Paulo. Coordenador do Observatório de Conflitualidade Civil e Acesso à Justiça do Centro de Estudos de Justiça das Américas no Brasil.