O SUS incorpora tecnologias sem saber ao certo quanto custam e o que entregam

Elize Massard da Fonseca, Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas (FGV/EAESP)

O Tribunal de Contas da União publicou em março de 2026 uma auditoria sobre a Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS (Conitec). Os achados são graves. Membros sem qualificação comprovada. Conflitos de interesse sem controle. Votos sem fundamentação registrada. Tecnologias incorporadas sem avaliação econômica adequada. O monitoramento após a incorporação é praticamente inexistente. Em quase 70% das votações não unânimes entre 2021 e 2023, os votos vencidos não tiveram sequer a razão do dissenso anotada em ata.

O relatório pode ser lido como um inventário de falhas de gestão. O problema é mais profundo. O que a auditoria expõe é uma fragilidade na capacidade do Estado brasileiro de avaliar o valor e o custo das tecnologias que incorpora ao sistema público de saúde.

O país não forma quem precisa

O TCU encontrou que 10% dos membros da Conitec não demonstravam qualificação em ATS (Avaliação de Tecnologias em Saúde). Avaliações econômicas estiveram ausentes sem justificativa. Estudos com erros relevantes não foram corrigidos. Evidências clínicas foram sistematicamente sobrevalorizadas em detrimento dos custos.

A ATS exige um perfil profissional específico. É preciso saber ler um estudo clínico e construir um modelo de custo-efetividade, estimar o impacto orçamentário de uma incorporação e interpretar a incerteza dos dados. Esse profissional é raro no Brasil.

A saúde pública brasileira tem tradição forte em epidemiologia e na defesa da saúde como direito. A pós-graduação em saúde coletiva está organizada nos subcampos de epidemiologia, ciências sociais e humanas, e política, planejamento e gestão. Economia da saúde não é um deles. O resultado é uma lacuna na oferta de especialistas em avaliação econômica de tecnologias em saúde.

Um estudo analisou 199 relatórios da Conitec entre 2012 e 2016 e concluiu que 87% das tecnologias foram incorporadas sem cálculo da relação entre custo e efetividade. Nas entrevistas com atores-chave, houve reconhecimento das limitações técnicas dos profissionais para lidar com dados econômicos. Quase uma década depois, o Tribunal de Contas documenta que o problema persiste.

Uma comissão que avalia demandas do próprio chefe

A Conitec não é uma agência autônoma. A sua secretaria-executiva é exercida por um departamento do Ministério da Saúde. Sete dos quinze membros de cada comitê são representantes do próprio Ministério. O secretário da pasta toma a decisão final. Quem avalia responde ao mesmo chefe que demanda a incorporação.

O mesmo estudo da USPrevelou que das 101 tecnologias incorporadas entre 2012 e 2016, 82% vieram de demandas internas do governo. Das 83 demandas internas incorporadas, apenas 9,6% apresentaram relatório técnico completo. Das 13 demandas externas incorporadas, 76,9% tinham relatório completo. Uma portaria de 2015 formalizou essa assimetria ao flexibilizar a exigência de avaliação econômica quando o demandante é o próprio governo.

A literatura sobre governança regulatória mostra que agências em países de renda média sustentam sua autonomia quando dispõem de mecanismos institucionais de proteção. A Conitec não possui nenhum deles.

Não há referência externa obrigatória. Não há limiar de quanto o sistema aceita pagar por ganho de saúde. Não há mandato para os membros, que podem ser dispensados a qualquer momento. Sem esses mecanismos, a comissão fica vulnerável a pressões políticas e sem condições de barrar incorporações que o próprio governo propõe.

O custo de incorporar sem avaliar

Incorporar tecnologias sem avaliação econômica adequada e sem monitoramento compromete a sustentabilidade do sistema. A auditoria do TCU constatou que os preços propostos pelas empresas durante a avaliação da Conitec frequentemente não se mantiveram após a incorporação. Hoje, os preços declarados na avaliação podem ser ignorados nas compras futuras. O ordenador de despesas incorpora tecnologias sem atestar que o orçamento suporta o impacto. A decisão de incorporar ocorre antes de se definir quem vai pagar.

O monitoramento pós-incorporação é feito por planilha Excel, sem indicadores objetivos e sem plano de desinvestimento. Das 62 tecnologias incorporadas com a exigência de acompanhamento posterior, apenas 13 foram de fato monitoradas. O SUS pode estar mantendo tecnologias que se revelaram pouco custo-efetivas sem sequer saber disso.

O que fazer

Primeiro, é necessário formar profissionais em avaliação de tecnologias em saúde. A Rebrats, rede que reúne mais de cem núcleos de avaliação em universidades e hospitais, já oferece cursos e capacitações na área.

Mas é insuficiente. Essa atividade exige competências em pelo menos nove domínios, de segurança do paciente a considerações éticas e aspectos organizacionais. Há um gargalo de profissionais na modelagem econômica. É preciso gente que saiba construir modelos de custo-efetividade, estimar impacto orçamentário e interpretar a incerteza dessas estimativas.

O Ministério da Saúde precisaria financiar programas de especialização e mestrado nessas áreas para especialistas que pretendem atuar em ATS. Sem essa base de profissionais, qualquer reforma terá alcance limitado.

Segundo, o desenho institucional da Conitec não protege a comissão de quem a controla. Hoje a Conitec não tem mandato para seus membros, que podem ser dispensados a qualquer momento. A maioria do colegiado é composta por representantes do próprio Ministério da Saúde, que também é o principal demandante e o decisor final.

Algumas mudanças estão ao alcance do próprio governo. O Ministério da Saúde poderia, por portaria, estabelecer limiares de custo-efetividade e de impacto orçamentário que ancorem as decisões em parâmetros objetivos. O TCU recomendou exatamente isso. Outros países já o fazem. O NICE, no Reino Unido, considera de alto impacto orçamentário qualquer tecnologia que custe mais de 20 milhões de libras em qualquer um dos três primeiros anos. O governo federal poderia alterar o decreto que rege a Conitec para instituir mandatos fixos e reduzir a concentração de funções. Reformas mais profundas, como autonomia formal frente ao executivo, exigiriam a participação do legislativo.

Terceiro, o Brasil precisa monitorar o que incorpora. Outros sistemas de saúde já operam com programas de reavaliação e desinvestimento. No Reino Unido, o NICE pode recomendar que uma tecnologia saia do sistema quando novas evidências mostram que ela não entrega o que prometeu. Na Austrália, incorporações podem ser condicionadas a reavaliação obrigatória, e o comitê avaliador pode reduzir o preço ou retirar o medicamento. No Brasil, tais procedimentos não existem. Enquanto não existir, o SUS acumula compromissos financeiros sem revisão.

A auditoria do TCU é um diagnóstico raro sobre a Conitec. O Brasil construiu um sistema universal de saúde ambicioso. Para sustentá-lo, precisa construir a capacidade regulatória e intelectual para decidir o que esse sistema pode e deve incorporar.

Elize Massard da Fonseca, Doutora em Política Social e Professora, Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas (FGV/EAESP)

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